Proč dáváme zelenou Lisabonské smlouvě

Lisabonská smlouva je další z řady ( již sedmnácti) smluv, které od roku 1951 pomáhaly
Evropu integrovat do podoby dnešní Evropské unie. Stejně jako její předchůdkyně
i Lisabonská smlouva reaguje na nové okolnosti neustále se proměňujícího světa, jehož
novým výzvám Evropskou unii přizpůsobuje.

Jaké výzvy to jsou?

Jsou to výzvy vnitřní a vnější.

Do první kategorie patří schopnost Unie účinně jednat. Poslední přijatá reformní smlouva,
na jejímž základě EU dodnes funguje, je smlouva uzavřená v Nice roku 2001. Už v době
jejího podpisu však bylo dohodnuto, že bude vypracována smlouva nová, která umožní
skutečnou institucionální reformu. Reformu, která vezme v potaz, že se členství Unie
téměř zdvojnásobilo (a v budoucnosti ještě vzroste), a jež tomu přizpůsobí rozhodovací
procesy. Reformu, která do těchto rozhodovacích procesů vnese více demokratických
prvků a učiní je transparentnějšími. Reformu, která umožní jasné rozdělení kompetencí
mezi institucemi Unie a národními vládami členských států, a reformu, která posílí
pravomoci Unie v oblastech, které Evropa musí a umí řešit pouze společně (např. oblast
energie nebo migrace).

Vnější výzvy zesilují potřebu akceschopnější Evropy díky jednoduchému p poznání: Ať jsme
Češi, Irové nebo Španělé, všichni jsme součástí čím dál tím více propojenější globální
komunity, která je zase součástí velmi křehkého planetárního celku. Globální problémy
bezpochyby ovlivňují naše životy, dokážeme však na ně působit my sami? Dokážeme je
ovlivňovat lépe jako Evropané, nebo jako Češi? Odpověď je jednoznačná. Jako součást
jednotně vystupující Evropské unie máme skutečnou příležitost řešit globální problémy,
kterým osamoceně nedokážou čelit ani bývalé evropské velmoci jako Velká Británie,
Německo nebo Francie. Poptávka po jednotné a silnější Evropě existuje však i vně Evropy,
a možná právě tam je ještě větší. Neevropské státy požadují evropskou akceschopnost
v celé řadě oblastí. V celé řadě oblastí se také na Evropu spoléhají. Vnější výzvy, které
vyžadují akceschopnou Evropu, jsou dobře známé: globální nestabilita způsobená
změnami klimatu, vyčerpáním nerostných a energetických zdrojů, rozpadajícími se státy,
propastí mezi chudým a bohatým světem a špatně nastaveným finančním a obchodním
systémem, šířením zbraní hromadného ničení, masivní ztrátou biodiverzity nebo
mezinárodním terorismem.

Lisabonská smlouva sama o sobě všechny tyto problémy samozřejmě nevyřeší. Je však
dalším krokem ve vytváření „stále užšího svazku mezi národy Evropy“, svazku, který se
dokáže lépe a účinně vypořádat s problémy na i vně evropského kontinentu. Lisabonská
smlouva nevytváří evropský superstát, ani moderní verzi RVHP. Lisabonská smlouva
nevytváří Evropu nesvobody, ale naopak Evropu s posílenými občanskými právy, Evropu
jednotnou v různorodosti, silnější, demokratičtější a globálně odpovědnější.

Přesto, že zelení měli a mají k smlouvě některé výhrady (neuskutečnění ratifikace celo-
evropským referendem, odstranění symbolů Unie, nezjednodušení názvosloví pro různé
evropské legislativní akty, odložení platnosti nového systému hlasování v Radě EU,
neexistence větší koordinace daňové politiky aj.), faktem zůstává, že smlouva je dílem
kompromisu mezi 27 členskými státy Unie, které ji stvrdily svým podpisem. O to větší
je rozčarování z počínání některých politických zástupců České republiky, kteří svým
jednáním neúnosně oddalují rozhodnutí o ratifikaci Lisabonské smlouvy místo toho,
aby na sebe vzali odpovědnost a vyjádřili se buď kladně, nebo záporně. Česká republika
je tak už celou řadu měsíců jedinou zemí EU, která se k ratifikaci smlouvy nijak nevyjádřila,
a to přesto, že Ústavní soud ČR už na podzim loňského roku shledal, že smlouva je
v souladu s ústavním řádem republiky.

Tato krátká publikace má za cíl přiblížit čtenáři hlavní důvody pro ratifikaci Lisabonské
smlouvy, se zvláštním zřetelem na důvody blízké zelené politice představované Skupinou
zelených v Evropském parlamentu a Stranou zelených. Doufáme tak, že přispějeme
k porozumění přínosům, které Lisabonská smlouva nabízí Evropě a České republice.

Žádný projekt se neobejde bez jasně stanovených cílů, vůči kterým se neustále porovnávají
přijatá opatření a dosavadní celkový pokrok. Lisabonská smlouva zřetelně vyjmenovává
cíle Evropské unie. Zastřešujícím cílem je podpora míru, hodnot a blahobytu obyvatel
Unie. Mezi další cíle patří mimo jiné: udržitelný rozvoj Evropy a planety, vysoký stupeň
ochrany a zlepšování kvality životního prostředí nebo sociální spravedlnost, vymýcení
chudoby ve světě a přísné dodržování a rozvoj mezinárodního práva, zejména dodržování
zásad Charty Organizace spojených národů.

Své hodnoty EU vymezuje v Lisabonské smlouvě následovně: „Unie je založena
na hodnotách úcty k lidské důstojnosti, svobody, demokracie, rovnosti, právního státu
a dodržování lidských práv, včetně práv příslušníků menšin. Tyto hodnoty jsou společné
členským státům v společnosti vyznačující se pluralismem, nepřípustností diskriminace,
tolerancí, spravedlností, solidaritou a rovností žen a mužů” (článek 2 smlouvy).

Jasně definované cíle a hodnoty Evropské unie jsou důležité i proto, že jsou závazné jak
pro současné členské státy, tak i pro státy, které aspirují na členství v Unii.

Lisabonská smlouva také poprvé uceleně a jasně definuje a rozděluje kompetence mezi
Unii a členské státy. Doposud bylo rozdělení kompetencí nepřehledné, navíc komplikované
třípilířovou strukturou EU (1. pilíř – Evropské společenství, 2. pilíř – společná zahraniční
a bezpečnostní politika, 3. pilíř – policejní a justiční spolupráce). Lisabonská smlouva
slučuje všechny tři pilíře do jediné právně subjektivní entity, do Evropské unie. Současně
vypisuje, které pravomoci patří do výlučné kompetence EU, které do výlučné kompetence
členských států a které jsou sdílené. Podle Lisabonské smlouvy může EU být aktivní pouze
u těch kompetencí, které jsou jí výslovně svěřeny. To značně zvyšuje transparentnost EU
a spolu s principem subsidiarity (který zjednodušeně říká, že Unie nepřijme žádné
opatření, pokud je efektivnější toto opatření přijmout na národní, regionální nebo místní
úrovni) a principem přiměřenosti (náklady na opatření by vždy měly vyvolat optimální
účinek) zajišťuje rovnováhu mezi EU a jejími členy.

Lisabonská smlouva zavádí mnoho nových prvků s cílem posílit demokratičnost
rozhodování na evropské úrovni.

Poprvé v historii jednotlivé národní parlamenty členských států EU získávají formální
a silné právo zasahovat přímo do tvorby evropské legislativy. Doposud byla role národních
parlamentů v této oblasti ponechána na jednotlivých státech. Na straně evropských
institucí Lisabonská smlouva zavede povinnost včas posílat národním parlamentům
evropské legislativní návrhy. Když národní parlament takový návrh shledá v nesouladu
s principem subsidiarity, bude mít právo návrh zažalovat u Evropského soudního dvora.
Lisabonská smlouva také umožní vrátit legislativní návrh Evropské komisi za účelem revize,
pokud třetina národních parlamentů nebude s návrhem souhlasit. Pokud nesouhlas
vysloví alespoň polovina národních parlamentů spolu s Evropským parlamentem nebo
Radou EU, návrh bude zrušen. Spolu s posílením role Evropského parlamentu v procesu
přijímání evropské legislativy tak Lisabonská smlouva vytváří naprosto bezprecedentní
demokratický, mnohavrstevný proces rozhodování (Komise EU, národní parlamenty,
Evropský parlament, Rada EU), jaký neexistuje v žádné mezinárodní organizaci.

Ratifikací Lisabonské smlouvy Evropský parlament získá větší pravomoci spolupodílet
se na tvorbě evropských zákonů díky rozšíření tzv. spolurozhodovací pravomoci (Evropský
parlament má stejnou váhu v přijímání evropské legislativy jako Rada EU) na téměř všechny
oblasti unijní politiky. Evropský parlament je jedinou institucí Unie, která přímo zastupuje
evropské občany (Rada EU zastupuje vlády jednotlivých členských států), posílení jeho
role je i posílením přímého vlivu Evropanů na politiku EU. Evropský parlament rovněž
získá možnost schvalovat všechny navrhované rozpočtové výdaje Unie a možnost zvolit
předsedu Evropské komise na základě doporučení Evropské rady. Toto doporučení bude
muset do budoucna vycházet z výsledků voleb do Evropského parlamentu, a tak budou
moci občané EU v těchto volbách ovlivnit i složení Evropské komise. Evropský parlament
bude mít také rozšířené pravomoci v případě budoucích změn základních smluv, na kterých
Unie stojí. A v neposlední řadě Evropský parlament získá větší kontrolu nad implementací
evropské legislativy svěřené Evropské komisi.

Lisabonská smlouva zavádí právo občanské iniciativy. Je to nástroj umožňující evropským
občanům přimět Komisi EU k legislativnímu návrhu (v oblasti, která ji přísluší). K tomu
je třeba posbírat podpisy alespoň jednoho milionu občanů z více členských zemí EU.
Lisabonská smlouva tak přidává prvek přímé demokracie k principu zastupitelské
demokracie, na které EU funguje.

Jurisdikce Evropského soudního dvoru bude rozšířena do všech oblastí unijní politiky
vyjma společné bezpečnostní a zahraniční politiky. To umožní dohled nad správnými
interpretacemi a implementacemi evropské legislativy.

Rada EU bude jednat a rozhodovat o evropské legislativě veřejně. V novém hlasovacím
systému Rady EU budou moci 4 členské země zablokovat přijetí legislativního návrhu.
To spolu s dalšími opatřeními (dvojitá většina, viz argument číslo 4) zaručí, že rozdělení
hlasů v Radě EU bude lépe a spravedlivěji odrážet velikost jednotlivých členských států
(co do populace), ale současně znemožní třem nejlidnatějším státům blokovat návrh
podporovaný státy menšími. Ve skutečnosti v Radě EU dochází k hlasování pouze
ojediněle, neboť státy preferují konsenzuální a kompromisní rozhodování i v případech,
kde jim je právně umožněno přehlasovat menšinu.

Lisabonská smlouva také poprvé formálně umožní jakémukoli členskému státu vystoupit
z Evropské unie. Tím stvrzuje, že Unie je společenstvím sobě rovných a suverénních států.

Lisabonská smlouva mění Listinu základních práv Evropské unie na právně závazný
dokument. Listina (někdy nazývaná též charta) byla slavnostně vyhlášena představiteli EU
již v roce 2000, ovšem do ratifikace Lisabonské smlouvy nemá právně závazný charakter,
a tedy se jí nikdo řídit nemusí. Listina vychází z mezinárodních závazků a ústavních tradic
jednotlivých unijních zemí, vyjmenovává proto pouze ta práva, která již v členských
zemích EU platí: právo na život, zákaz mučení a ponižování, právo na svobodu slova,
rovnost mužů a žen, ochranu životního prostředí, právo na slušné a spravedlivé pracovní
podmínky a řadu dalších.

Proč přijímat zvláštní dokument (listinu), když tato práva už v zemích EU platí? To proto,
že je třeba zajistit, aby se evropské instituce a členské státy (výhradně, pokud uplatňují
právo Unie) řídily takovým dokumentem, který na jednom místě jasně vyjmenovává všechna
lidská a občanská práva obyvatel Unie. Navíc tam, kde se práva vyjmenovaná listinou kryjí
s právy ukotvenými v Evropské úmluvě o lidských právech, se právníkům otevře možnost
spoléhat se na interpretaci základních lidských práv vycházející z rozhodnutí Evropského
soudu pro lidská práva.

Současně, jak bude EU více koordinovat svoji činnost v nových oblastech, např. v justici,
je důležité potvrdit základní práva dotýkající se těchto oblastí (např. právo na spravedlivý
proces a presumpci neviny). Listina obsahuje i práva, která reagují na technologický
pokrok společnosti (ochrana osobních údajů, řada bioetických ustanovení), aniž
by tím však vytvářela práva nová nebo rozšiřovala pravomoci EU. Unie tak potvrzuje,
že „do středu své činnosti staví jednotlivce tím, že zavádí občanství Unie a vytváří prostor
svobody, bezpečnosti a práva”.

Tím, že Unie získá právní subjektivitu, bude moci přistoupit k mezinárodním smlouvám.
Vstupem Lisabonské smlouvy v platnost přistoupí EU k Evropské úmluvě o lidských
právech, a evropské instituce se v případě soudního sporu budou proto přímo zodpovídat
Evropskému soudu pro lidská práva.¹

Lisabonská smlouva rovněž posiluje koncept společného evropského občanství, které je
dodatečné k státnímu občanství. Evropské občanství zaručuje občanům členských států
Unie řadu dodatečných práv a svobod: právo svobodně cestovat a pobývat na celém
území EU, právo volit a být volen v evropských a komunálních volbách v místě svého
pobytu kdekoli na území EU, právo na přístup k informacím a právo na diplomatickou
ochranu.

Akceschopnost Evropské unie je přímo úměrná účinnosti jejích rozhodovacích
mechanismů. Zjednodušeně řečeno, pokud se budeme rozhodovat příliš dlouho, nebo se
nebudeme schopni dohodnout vůbec, nelze očekávat, že bychom byli schopni přiměřeně
reagovat na nové okolnosti, přizpůsobovat se jim, či je dokonce využít k našemu
prospěchu. Jestliže členským státům EU v dohodě brání legitimní nepřekonatelné důvody,
které vycházejí z nejvyšších národních zájmů, je neschopnost dobrat se shody samozřejmě
omluvitelná. Dodnes to však byly většinou snahy jednotlivých států vyobchodovat ústupky
z nesouvisejících oblastí nebo těžkopádnost samotného systému, které rozhodování Unie
zpomalovaly, popř. vedly k vzniku „legislativního zmetku”.

Rozhodování v Radě EU založené na jednomyslnosti (právo veta pro každý členský
stát) bylo obtížné již v době, kdy EU měla pouze 15 členů. Aby se akceschopnost
Unie nezhroutila zcela, bylo nutné přijít s efektivním modelem většinového hlasování.
Lisabonská smlouva zavádí nový systém tzv. hlasování kvalifikovanou většinou v Radě
EU, který bude založen na dosažení dvojité většiny: většiny členských států (55 %, popř.
72 %) a většiny populace jimi zastoupené (65 %). Současně se tento systém rozšíří
na většinu oblastí pokrývaných do té doby principem jednomyslnosti (především na oblast
policejní a justiční spolupráce). Hlasování kvalifikovanou většinou podle Lisabonské
smlouvy umožňuje i vytváření blokačních menšin nebo (časově omezené) oddálení přijetí
legislativy, pokud je výsledek hlasování těsný. Tento systém umožní Radě EU účinněji
a rychleji přijímat nová opatření v souladu s cíli Unie a současně zajistí spravedlivé
rozdělení sil a protivah mezi velkými a malými členskými státy.

Účinnější práci Evropské komise zajistí Lisabonská smlouva tím, že dojde k snížení
počtu evropských komisařů. Evropská komise funguje jako exekutivní orgán, který má
reprezentovat zájmy Unie jako celku, nikoli hájit zájmy jednotlivých členských států (tato
role náleží Radě EU). Exekutivní orgán při počtu členů 27 a více už přestává být efektivním,
stává se z něj spíše valné shromáždění, v kterém se novým komisařům uměle vytvářejí
nové kompetence na úkor celkové účinnosti.

Lisabonská smlouva také pevně stanoví počet poslanců Evropského parlamentu na 751
a zabrání tak neustálému navyšování počtu členů při dalším rozšiřování EU.

Lisabonská smlouva vytváří pozici stálého předsedy Evropské rady. Evropská rada
(složená z hlav států nebo předsedů vlád členských států Unie) se nově stane formální
institucí EU (neformálně se Evropská rada začala scházet již v roce 1961). Evropská rada se
bude setkávat minimálně čtyřikrát do roka a bude řízena stálým předsedou (v současnosti
Evropské radě předsedá hlava vlády nebo státu té země, která zrovna drží předsednictví).
Stálý předseda bude svoji funkci vykonávat po dobu dvou a půl let. Jelikož je jeho nebo její
mandát neslučitelný s jiným politickým mandátem, bude se moci na plný úvazek věnovat
evropským záležitostem a současně EU reprezentovat navenek. Zajistí tak kontinuitu
v směřování Unie, protože nahradí do té doby po šesti měsících měnící se předsednictví
Evropské rady. Rotující předsednictví v Radě EU ( jednotlivý ministři) bude zachováno
(s výjimkou Rady ministrů zahraničí, kterým bude předsedat vysoký představitel Unie
pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku – nová funkce, která v sobě sloučí existující
pozice komisaře pro vnější vztahy a vysokého představitele Unie pro společnou zahraniční
a bezpečnostní politiku).

Lisabonská smlouva přináší větší flexibilitu těm členským státům, které se rozhodnou
úzce spolupracovat v oblasti policejní a justiční spolupráce nebo obranné politice i přesto,
že se některé další členské státy nebudou chtít této užší spolupráce účastnit, ale současně jí
nebudou bránit. Opatrnější státy, které se takové spolupráce zdrží, se budou moci později
přidat a plně se zapojit. Větší flexibilita při vytváření takovýchto skupin států zajistí, že se
podobná spolupráce bude rozvíjet uvnitř Evropské unie (a tedy na základě jejích cílů,
hodnot, rozhodovacích mechanismů, demokratické kontroly atd.) než vně, jak se tomu
v minulosti stávalo (případ tzv. schengenské spolupráce, která začala zcela mimo rámec
Unie a až později do něj byla včleněna).

Lisabonská smlouva lépe definuje a posiluje koncept udržitelného rozvoje a ochrany
životního prostředí. V minulých smlouvách byl udržitelný rozvoj spojen s ekonomickými
aktivitami, zatímco Lisabonská smlouva povyšuje udržitelný rozvoj na horizontální
záměr jdoucí napříč všemi aktivitami Unie. Udržitelný rozvoj už se tak nebude týkat
pouze ekonomického, ale i technologického rozvoje.

Kromě udržitelného rozvoje Evropy se nově mezi základní cíle Unie řadí i vysoký stupeň
ochrany a zlepšování kvality životního prostředí. Životní prostředí bylo zařazeno
do tzv. sdílené kompetence mezi EU a členské státy, která má jasně definované podmínky,
za kterých může EU intervenovat (např. uvážlivé a racionální využívání přírodních zdrojů
nebo ochrana lidského zdraví).

Mezi hlavní cíle zahraničních aktivit Unie uvádí Lisabonská smlouva mimo jiné „přispívání
k vypracování mezinárodních opatření pro ochranu a zlepšení kvality životního prostředí
a udržitelné hospodaření se světovými přírodními zdroji, aby se zajistil udržitelný rozvoj“,
a „podporu udržitelného rozvoje v hospodářské a sociální oblasti a v oblasti životního
prostředí v rozvojových zemích s hlavním cílem vymýcení chudoby“.

Lisabonská smlouva explicitně pojmenovává ochranu klimatu jako cíl své politiky
v oblasti životního prostředí a zavazuje členské státy k podpoře takových opatření
na mezinárodní úrovni, která by vedla k úspěšnému zvládnutí hrozby klimatické změny.
Změny, které Lisabonská smlouva přináší v oblasti legislativních rozhodovacích procedur,
ulehčí hledání kompromisu a přijímání rozhodnutí v oblasti ochrany životního prostředí.
Důležité mezinárodní dohody nebo legislativní návrhy tak nebude moci blokovat jeden
stát na úkor zbytku členských zemí Unie.

Ochrana životního prostředí se také stává principem nově vznikající společné energetické
politiky EU. Mezi její cíle patří zvyšování energetické účinnosti a úspor spolu s rozvojem
nových a obnovitelných zdrojů energie.

Lisabonská smlouva zvyšuje váhu EU ve světě. V současnosti jsou kompetence Unie
v oblasti vnějších vztahů roztříštěné mezi Komisi EU (obchodní vztahy, rozvojová
a humanitární pomoc) a Radu EU (zahraniční, bezpečnostní a obranná politika). Sloučením
pozice komisaře pro vnější vztahy (za Komisi EU) s pozicí vysokého představitele Unie
pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku (za Radu EU) do jedné jediné – vysokého
představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku – dojde k jednotnějšímu
vystupování Unie navenek a větší synchronizaci všech aktivit Unie, které se dotýkají
vnějších vztahů. Členské státy si i nadále podrží kontrolu nad zahraniční politikou,
ale budou mít lepší možnosti k větší koordinaci.

Vysoký představitel Unie bude mít k dispozici Evropský útvar pro vnější činnost
(diplomatická služba EU), který jemu a členským státům zajistí odborné profesionální
zázemí, lepší koordinaci (např. v oblasti rozvojové a humanitární pomoci) a lepší ochranu
občanům EU v třetích zemích (např. v situaci, kdy se na daném území nenachází česká
ambasáda, anebo je v dané chvíli obtížně dosažitelná).

Nově nabytá právní subjektivita umožní EU podepisovat mezinárodní smlouvy a stát se
členem mezinárodních organizací, což je v současnosti problematické kvůli komplikované
třípilířové struktuře Unie. Právní subjektivita v kombinaci s dalšími změnami k větší
jednoduchosti při uzavírání např. obchodních smluv pomůže EU uvolnit svůj skutečný
potenciál, který jako blok s půl miliardou obyvatel, kteří tvoří třetinu světového HDP,
ve skutečnosti má. Zahrnutím konceptů udržitelného rozvoje a ochrany životního prostředí
mezi cíle a hodnoty sledované ve vnějších vztazích pomůže také tomu, aby v této oblasti
Unie vedla zbytek světa svým vlastním pozitivním příkladem.

Lisabonská smlouva zřizuje Evropský dobrovolnický sbor humanitární pomoci, který
vytvoří rámec pro zapojení především evropské mládeže do humanitárních činností
Unie.

Lisabonská smlouva umožní Unii vytvářet společnou energetickou politiku založenou
na vzájemné solidaritě členských států a na větší nezávislosti na vnějších zdrojích díky
zlepšování energetické účinnosti, zvyšování energetických úspor, budování kvalitnější
evropské energetické infrastruktury a investicím do obnovitelných zdrojů.